成本快速上升:农业补贴如何改进

http://www.ny100.cn 填加时间:2009-9-17 本文来源: 【字号:

  种种迹象表明,我国农业已进入到一个“高成本”时代。实现农业生产持续稳定,确保国家粮食安全,需要依靠更多的物质投入,特别是石油为原料的化肥等物质投入。现在面临的基本态势是,全球石油需求量日益扩大,国际油价高位运行,“输入型通胀”引发国内包括以石油为原料的农资产品价格水涨船高。在此情况下,政府应对农业生产成本上升构建农业财政补贴政策框架、核心层和关键面,就成为保障粮食等基础农产品基本立足于国内、实现稳定供给的重要刚性条件。

  根据我国农业补贴政策执行情况,结合政府发展目标要求,建立国家粮食安全稳定机制,实现粮食等基础农产品供需基本平衡,笔者提出以下相关政策建议。

  统筹兼顾增强农业补贴的针对性

  农业补贴既有长期性战略目标,也有短期性关注目标,更有不同地区需要完成的战略性和短期性融合目标,因此需要统筹兼顾、因地制宜,在制定和执行农业补贴政策时一并加以考虑,以保证农业补贴工作的顺利进行和扎实推进,提高农业补贴的针对性和指向性。一是要根据国家既定并需要完成的首要目标,制定农业补贴政策的主要内容、主体框架、主导流程、主流依据,对整个农业补贴的方式、范围、重点、操作等进行全面设计和构思,指导农业补贴的总体实施。二是根据各地区不同财政状况和有效转移支付能力,以及主产区、主销区所承担的主要任务,结合中央农业补贴方案,因地制宜地制定本地区能够增加基础农产品产量,提高生产者收入水平,扩大生产实用技术应用,推进规模化经营和农业机械化水平的补贴方案和实施重点。三是尽快形成主销区转移支付主产区财政补贴的横向顺畅通道和合作框架。四是中央财政补贴要体现总体性、宏观性、综合性和引导性,省级财政补贴要体现具体性、差异性、特殊性和对接性,避免两级财政补贴浪费、盲目和随意性,提高补贴的可操作性。


  健全法规提供农业补贴法律保障


  根据农业发达国家的通行做法,农业补贴一般由法律的形式固定下来,以确保农业获得农业补贴,从补贴总量、补贴范围、补贴方式、补贴程度、补贴环节,到补贴年限、方案执行人、补贴受益人等,都以法律为基准。任何部门和个人都不能擅自修改和决断,以确保国家补贴目标的实现和生产者利益的保障。我国也必须尽快把法律法规与政策补贴,作为政府财政转移支付的保障,逐步将政府农业补贴纳入制度化、法制化的轨道。一是国家要根据确保国家粮食安全,实现基础农产品供需平衡,维护生产者利益的需要,制定相关的法律条款。二是地方政府要根据国家相关法律,制定符合本地实际情况和需要的执行法规,以法律和法规的形式,确保农业补贴的完全落实,维护实际受益人的利益。三是加快制定包括《粮食安全法》、《农业补贴法》等在内的相关法律,明确农业补贴的主要目标、基本原则、补贴依据、补贴标准、补贴方式、操作程序、审批监管,以及违反者应承担的法律责任等,防止农业资金、各项农业补贴等被任意挪用、占用、挤用、漏用,保障中央和省级财政转移支付的顺利进行并取得实效。


  加强监管提高农业补贴的实际效果农业补贴政策的运行过程和实际效果,是考量补贴政策科学合理的重要参考,要根据农业补贴完成目标的进展情况和取得成效,加强监管定期评估。为进一步完善政府农业补贴政策,更好地发挥中央和省级财政转移支付的重要作用,保持补贴的稳定性、连续性,为提供决策依据,应对突发自然灾害,灵活应用补贴手段,调整补贴规模、方向和重点,提供必要的数据支撑。一是经常性补贴要建立运行过程的定期反馈机制,根据目标完成情况适度调整补贴规模、重点和方向。应急性补贴则要加强补贴使用的监管力度,防止出现补贴的违规使用,形成对农业补贴全程把握、完善效果评估的监测系统,提高中央和省级农业补贴政策决策的科学性、针对性和可操作性。二是要根据不同地区享受补贴规模的大小,建立针对性强的定期和不定期评估,随时掌握补贴使用情况和效果。三是要在重点享受补贴的地区,建立定点不定时的监管反馈系统,随时掌握农业补贴的动态和进程。四是建立农业补贴运行效率与效果跟踪网络体系,尽快建立中央为主体、省县为支撑的农业补贴实施效果数据库,提高农业补贴过程的信息化程度,为农业补贴从传统操作方式向现代便捷方式的转变创造条件。五是加强基层执行人员的业务培训,提高相关工作人员的执行能力,确保农业补贴政策的贯彻落实。


  暗补变明补发挥财政补贴的激励作用


  我国现行财政补贴不但补贴粮食生产领域,也补贴粮食生产资料生产企业(江苏省2005年—2007年234个化肥生产企业共享受优惠电价补贴46.73亿元),同时,对于化肥等农资也减免铁路建设基金(2003年—2007年共减免770亿元),形成了国家财政的“多重”负担。然而实际执行的结果并不理想。粮食生产者基本得不到享受补贴和优惠后的国家控制价格的粮食生产资料,不得不继续购买高价粮食生产资料。得到国家补贴的粮食生产资料企业,并没有让利于粮食生产者,反而从中获利,既拿着国家补贴,又向生产者卖高价,而且在国内市场最为需要农资产品而国际市场价格较高的时候又增加出口,以赚取高额的外汇,导致国内粮食生产资料供需缺口扩大,市场价格在高位运行中进一步攀升,加速了粮食生产成本的快速上升。


  为此,一是国家要变“暗补”为“明补”,逐步取消化肥生产企业的各项优惠政策,调减直至取消农资生产企业的相关补贴(对于农资需求者来讲是一种“暗补”),转用于补贴粮食生产领域,让生产者在购买农资时得到政府更多的财政“明补”,激励生产者发展粮食等农产品生产。二是对化肥生产、经营与运输进行市场化取向改革,逐步取消限价措施,促进化肥领域市场化改革,根据国际国内化肥市场产需关系变化,择机放开化肥价格管控,建立起依靠市场机制调节生产、流通和消费的资源配置机制,理顺市场价格扭曲状态,企业则根据成本状况和市场供需制定产品销售价格,建立一种在市场经济下的正常的价格状态和供需关系。三是国家对农资生产企业研发高效新产品、环保型产品,应给予适度财政补贴和政策优惠。四是允许铁路部门继续征收铁路建设基金,将原减收的铁路部门建设基金直接补贴给粮食生产者。


  宏观调控完善主要粮食品种价格

  在国内外粮食价格存在较大差距和国家财政补贴尚不能完全补偿快速上升的农业生产成本的背景下,适当提高国内粮食价格不失为应对成本上升的一种办法。一是尽快出台玉米最低收购价预案,建立完备的粮食最低收购价预案体系,实现对主要粮食品种价格的宏观调控。二是完善现行最低收购价发布和预案启动制度。针对目前最低收购价发布时间比较晚、不能发挥对农民粮食生产引导作用的问题,建议每年年初公布水稻、玉米两个品种的最低收购价格,每年秋季公布下一年小麦最低收购价。或者借鉴美国无追索权贷款的做法,各品种的最低收购价一定5年不变。

  (作者单位:国家发展改革委产业发展研究所)

 

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