关于《中华人民共和国行政许可法(草案)》的说明

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关于《中华人民共和国行政许可法(草案)》的说明
——2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

国务院法制办公室主任 杨景宇

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
  我受国务院的委托,现对《中华人民共和国行政许可法(草案)》作说明。

  行政许可(也就是通常所说的“行政审批”),是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段,是不可缺少的,多年来实际上也起了重要的作用。问题是行政许可过多、过滥,究其主要原因:一是,行政许可设定权不明确,有些乡政府、县政府在设,有些行政机关内设机构也在设。二是,设定行政许可的事项不规范,一讲行政管理,就要审批。三是,实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”,老百姓办事很难。四是,重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍,市场进入很难,而一旦进入却又缺乏监管。五是,有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可,还要给好处、托关系,助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上,可以说行政许可已经成为一个腐败源。六是,行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。按照党中央、国务院的部署,各地方先后开展了行政审批制度改革,取消了一批行政审批项目,规范了行政审批程序,取得了初步的成效,积累了一定的经验;国务院部门行政审批制度改革正在抓紧进行。按照世贸组织协定和我国对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度,中国工作组报告书并对服务贸易的行政许可程序提出了9条明确要求。因此,制定行政许可法,对于巩固行政审批制度改革成果,履行我国对外承诺,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,都有重要意义。
  

  全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作,形成了《行政许可法(征求意见稿)》。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划,确定由国务院提出法律草案。据此,国务院法制办以征求意见稿为基础,结合清理国务院部门行政审批事项,从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证,就起草这部法律涉及的主要问题,征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。在此基础上,起草了《行政许可法(初稿)》,于2001年7月印发了国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见;召开3个座谈会,听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见;几次召开国内外专家参加的论证会,研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度;还请南京、宁波、济南、成都等4个地方人民政府有关部门专门对草案有关行政许可程序的规定提出意见,经反复研究、修改,形成了《中华人民共和国行政许可法(草案)》(以下简称草案)。草案已经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。草案共10章100条。按照各方面达成的共识,草案确立的行政许可制度体现了合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则。现就草案几个重要问题说明如下:

  一、关于本法的调整范围
  按照草案规定,本法所要规范的行政许可,是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为(第二条)。有关行政机关对其他机关或者机关内部人事、财务、外事等事项的审批(属于行政机关内部行为)以及经登记确认特定民事权利义务关系、特定事实,分别依照有关法律、法规的规定办理,不适用本法(第三条)。
对适用本法的行政许可,草案针对行政许可在设定和实施方面存在的突出问题,从行政许可设定权、设定行政许可的事项以及实施行政许可的程序、监督、责任等方面作了明确、具体的规定。

  二、关于行政许可的设定权
  行政许可是一项重要的行政权力。设定行政许可属于立法行为,应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求,做到相对集中。从权限讲,原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可,省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可,国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲,设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的,有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说,只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可,地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此,针对目前设定行政许可比较混乱的问题,草案按照合法的原则,对行政许可设定权从严作了规定:
  一是,法律可以对本法规定可以设定行政许可的各类事项设定行政许可。本法规定可以设定行政许可的事项,尚未制定法律的,行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项,只能由法律、行政法规设定行政许可(第二十二条)。
  二是,除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外,依法可以设定行政许可的事项,尚未制定法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定的,地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可(第二十四条)。
  三是,法律、法规、地方政府规章之间,法律设定行政许可的,行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章不可与之相抵触;行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的,地方性法规、地方政府规章不得与之相抵触;地方性法规设定行政许可的,地方政府规章不得与之相抵触(第二十三条、第二十四条、第二十五条)。
  四是,除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外,国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件不得设定行政许可(第二十七条)。

  三、关于设定行政许可的事项
  在现实生活中存在一种倾向,一讲行政管理,就要审批。于是,什么事情都要设定行政许可。针对这个问题,在征求意见过程中,普遍认为:草案对哪些事项可以设定行政许可,哪些事项不能设定行政许可,需要作出明确规定。考虑到我国经济体制还处于转轨时期,政府职能转变还没有完全到位,为了对下一步改革留有余地,这个问题不宜规定过于具体,以免挂一漏万。据此,草案对可以设定行政许可的事项作了原则规定,主要是:直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项,有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项,通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项;除这些事项和中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项外,其他事项不得设定行政许可(第十三条)。同时,设定行政许可还要坚持合理的原则,可以设定行政许可的事项,也并不是都要设定行政许可。据此,草案规定:凡是通过市场机制能够解决的问题,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过规范、公正的中介机构自律能够解决的问题,应当通过中介机构自律去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了,需要政府加以管理的问题,也要首先考虑通过事后监督去解决(第十四条)。

  四、关于行政许可的分类
  现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式,涉及不同部门、不同行政管理事项。经分析,不同种类的行政许可,其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。比如,有关国有土地的出让审批,应当实行招标、拍卖;工商登记就无法招标、拍卖。再如,取得律师资格,需要考试;集会游行示威许可就不能通过考试取得。因此,为了对行政许可加以规范,强化对实施行政许可的监督,草案借鉴国外通行做法,根据性质、功能、适用事项的不同,将行政许可分为以下五类:
  一是普通许可。普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可,适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项(第十七条)。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全,一般没有数量控制。
  二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利,主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等(第十八条)。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源,一般有数量控制。
  三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定,主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质(第十九条)。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉,没有数量限制。
  四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定,主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用,直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫(第二十条)。核准的功能也是为了防止危险、保障安全,没有数量控制。
  五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格(第二十一条)。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格,没有数量控制。

  五、关于行政许可程序
  行政许可程序是规范行政许可行为,防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节,需要作出具体规定。
  按照效能与便民的原则,草案总结成功实践经验,借鉴国外通行做法,从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定:(1)省级人民政府经国务院批准,可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中(第三十四条)。(2)一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的,应当“一个窗口”对外(第三十五条)。(3)依法需要几个部门几道许可的,可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理,或者实行联合办理、集中办理,尽量减少“多头审批”(第三十六条)。(4)行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示,以防止“暗箱操作”(第三十八条)。(5)作出行政许可决定前,行政机关应当听取意见;不予行政许可的,要说明理由(第四十六条、第四十八条)。
  为了方便老百姓,草案总结实践经验,规定:行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出,也可以委托代理人提出,不必都亲自到行政机关去办(第三十九条);行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定,不能当场决定的,要出具受理凭证,并且原则上应当在30日内作出决定(第四十九条)。
  草案还针对各类行政许可的特点规定了不同的特别程序,主要是:(1)普通许可事项,行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查,有的还需要实地核查;申请人的申请符合法定条件的,行政机关应当予以行政许可(第四十四条、第四十七条)。(2)特许事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许(第五十八条)。(3)认可事项,行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可(第六十二条、第六十四条)。(4)核准事项,行政机关一般要实地检测、验收(第六十七条)。(5)登记事项,行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查,申请人对申请材料的真实性负责(第七十条、第七十一条)。

  六、关于监督和责任
  在现实生活中,行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍;行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题,草案就强化监督、严格责任作了明确规定。
  关于对实施行政许可的监督,草案规定:(1)行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查,监督检查情况要作详细记录,并接受公众查阅(第七十三条)。(2)为了便于行政机关履行监督责任,赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力(第七十五条)。(3)为了提高监督力度,行政机关应当采取措施,通过举报、投诉渠道实施监督(第七十七条)。针对实践中存在的行政机关撤销行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题,草案按照既强化行政机关的监督职权、又保护老百姓合法权益的原则,借鉴国外通行做法,明确规定:监督检查中发现行政许可决定错误的,由行政机关依法予以撤销;撤销行政许可造成被许可人财产损失,如果是因行政机关过错造成的,行政机关应当依法予以赔偿;如果是因被许可人过错造成的,行政机关不但不予赔偿,而且被许可人基于行政许可取得的利益也不予保护(第八十二条、第八十三条)。
  草案对违法设定或者实施行政许可的,对自然人、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的,都规定了明确、具体的法律责任,主要是:行政机关对依法应当许可的不予许可,对不应当许可的给予许可,不依法履行监督责任或者监督不力的,直接负责的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的法律责任,该行政处分的依法给予行政处分,该追究刑事责任的依法追究相应的刑事责任(第八十八条、第九十一条、第九十二条)。未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,由行政机关予以取缔,并依法给予处罚;触犯刑律的,依法追究刑事责任(第九十六条)。
  此外,为了从源头上预防和治理腐败,草案还对行政许可收费作了规范,规定:行政机关实施行政许可原则上不得收费;按照各国通行做法要收取的费用,也应当由法律、行政法规规定,明确收费标准,并严格实行收支两条线(第八十五条、第八十六条)。
《中华人民共和国行政许可法(草案)》和以上说明是否妥当,请审议。

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